근래 문재인 대통령의 독단과 폭주에 우려의 시선을 보내는 사람이 많습니다. 박근혜의 독단과 횡포가 탄핵까지 이어졌는데, 뒤를 이은 문재인도 너무나도 독단적이니까요. 이번 정부는 아무리 잘 봐줘도 청와대가 주도하는 정부입니다. 의회도, 민주당도, 각 부처 실무진도 청와대에 비해 존재감도 무엇도 없습니다. 제왕적 대통령제의 전형이 나타나고 있어요.

 

 그런데 이 문제를 개선하기 위해 향후 개헌 시 내각제나 이원집정부제를 고려해야하느냐고 묻는다면, 나는 아니라고 생각합니다. 국왕이 없는 내각제나 이원집정부제는 동거정부의 위험 아니면 대통령제보다 더 제왕적인 통치가 가능한 제도이기 때문입니다. 공화국에 한정한다면 나는 대통령제가 그나마 가장 나은 제도라 생각하고, 한국 체제는 제왕적 대통령의 독단을 그나마 어느 정도 견제하고 있다고도 생각합니다. 실제 박근혜는 국회와의 싸움에 상당한 에너지를 소모했으며, 뜻을 관철하는 데 여러 번 실패하기도 했습니다. 또 대통령을 탄핵하기도 했고요. 문재인 같은 제왕적 대통령의 출현은 국가정치체제 탓은 아니라는 견해를 먼저 밝힙니다.

 

 여러 번 이야기하지만 내각제는 본래 입헌군주국의 제도입니다. 군주는 군림하되 통치하지 않고, 의회가 행정 각부의 장을 구성하는 체제지요. 군주가 있으면 대통령은 필요가 없습니다. 대통령은 선출된, 임기가 있는, 공화국민의 대표자로 군주정체에서의 군주를 대신하는 자리니까요. 그리고 공화국에서는 대통령의 권한 정도에 따라 대통령제-이원집정부제-내각제로 나뉩니다.

 

 공화국 내각제의 문제는 군주와 대통령의 기반 차이에 기인합니다. 입헌군주국의 군주는 지배하지는 않으나 군림은 합니다. 군림은 그 자체로 특권이고, 지배하지 않더라도 극진히 대접받습니다. 그러나 내각제 공화국의 대통령은 거의 아무 것도 아닙니다. 군림하지 못한다는 말이지요. 이 차이는 결국 행정과 입법의 분리라는 3권 분립이 약해지기 쉬운 결과로 드러납니다. 입헌군주국의 군주는 지배하지는 않으나 군림은 하기에, 정치에 어느 정도의 개입정도는 가능합니다. 그렇게 해도 되지요. 그러나 내각제 공화국의 대통령이 정치에 개입하려들면 그건 복잡한 문제를 일으키게 됩니다.

 

 그리고 대통령제와 내각제의 중간형인 이원집정부제의 경우, 대통령과 총리의 당이 다르고 의견충돌이 심해지면 현실적으로 아무 것도 되지 않습니다. 한 나라에 군주가 둘이 있는 셈이 되기 때문입니다. 이 때문에 대표적인 이원집정부제 국가인 프랑스는 대선과 총선을 같은 시기에 하고, 임기도 동일하게 맞춰버렸습니다. 어지간하면 대통령과 총리를 같은 당에서 나오게 하기 위함인데, 이리 하면 여소야대가 원천적으로 막히기에 실제 대통령제보다 입법-행정의 분립이 어려워집니다.

 

 현실적인 내각제의 장점이라면 연립정부의 구성이 쉽고, 입법과 행정 간의 충돌이 적어져 정부와 국회의 일 추진이 쉬워진다는 데 있습니다. 이 이야기는 바꿔 말하면 대통령제 대통령의 권력보다 내각제 총리의 정치권력이 더 강하다는 이야기입니다. 대통령제에서 대통령은 종종 제왕적이라고 욕을 먹지만, 내각제 총리는 진짜 제왕입니다.

 

 예를 들어보지요. 미국의 오바마와 일본의 아베 중 어느 쪽이 국내 권력이 강해보이던가요? 아베가 강하지요? 그게 대통령제와 내각제의 차이입니다. 대통령제는 행정과 입법의 권력을 분리함으로 서로 일정 이상 견제할 수 있게 합니다만, 내각제는 행정과 입법을 하나의 세트로 만듦으로 더 강한 정부를 구성할 수 있게 하는 것이라 요약할 수 있습니다.

 

 위에 이야기하지 않은 내각제의 장점이라면 다당제의 구현이 쉽다는 것입니다. 좀 더 다원주의에 어울린단 말이지요. 그러나 대통령제라고 다원주의가 잘 구현되지 않는 것은 아닙니다. 20년 전에는 DJP연합이 있었고, 이번 국회엔 국민의당이 균형추 역할을 하고 있습니다. 물론 대통령제에서 내각제에 비해 양당제화가 훨씬 잘 일어나긴 합니다만, 반드시 양당제의 폐해가 일어나는 것은 아닙니다. 내각제에서 연립정권이 문제를 일으키는 경우도 있습니다.

 

 한국 정치의 주 문제는 내 생각에는 대통령제에 기인하지는 않습니다. 너무나도 약한 정당, 일상화된 포퓰리즘, 구원자 또는 영웅을 원하는 대중심리, 지역정치의 후진성과 약한 지방자치, 의회에 대한 경멸과 폄하, 정치인을 육성하는 시스템의 부재, 정치철학의 문제 등등이지요. 이렇게 나열해 놓으니 한국 민주정 수준이 매우 낮아 보이기도 합니다만, 사실 웬만한 나라 다 문제 많으니 너무 한탄할 건 없습니다. 모든 인류는 근대국가에서 사는 데 사실 익숙하지 않거든요.